Nell’Unione Europea lo shock economico provocato dalla pandemia ha prodotto un primo ripensamento della disciplina della concorrenza: la normativa europea sugli aiuti di stato, valida per i tempi ordinari, ha rischiato di trasformarsi in un vestito troppo leggero, inadatto a coprirsi dai venti più avversi, nel momento in cui la mano pubblica ha dovuto interpretare funzioni salvifiche per la sfera economico-produttiva.
Una delle soluzioni adottate dalla Commissione Europea è stata quella di un Quadro normativo temporaneo in materia di aiuti di stato (c.d. Temporary Framework), adottato con Comunicazione del 19 marzo 2020 e già soggetto a cinque modifiche. Espressione di un approccio maggiormente flessibile, legittimato dall’art. 107 paragrafi 2 e 3 TFUE, il Temporary Framework ha consentito misure più ampie di sostegno pubblico alle imprese in difficoltà e di salvaguardia dei rispettivi posti di lavoro.
Per venire incontro ulteriormente agli Stati membri, il 21 dicembre 2020 la Commissione ha pubblicato una serie di «modelli di orientamento», così da facilitare la definizione dei Piani nazionali per la ripresa e la resilienza (PNRR), in conformità al blocco normativo europeo sugli aiuti di stato.
Una parte prevalente dei «modelli» ha interessato i settori strategici per la realizzazione dell’European Green Deal, la svolta verde verso un’economia a zero emissioni climalteranti da concretizzarsi nei prossimi decenni, la c.d. economia net-zero, promossa dalla Comunicazione dell’11 dicembre 2019.
Che le linee di indirizzo dell’European Green Deal abbiano influenzato la stesura del PNRR italiano risulta evidente dalla lettura della «Missione Due», dedicata alla «Rivoluzione verde». Questa sezione del PNRR attribuisce ampio spazio agli obiettivi della transizione ecologica, fra i quali lo sviluppo di un trasporto pubblico locale più sostenibile: la «Missione Due» del PNRR riconosce come sia necessario per la svolta verde il cambiamento radicale degli assetti della mobilità, considerando che le auto private sono attualmente il mezzo di trasporto più diffuso in Italia.
Il PNRR prevede il potenziamento delle reti del trasporto pubblico di massa, con la realizzazione di ulteriori 240 km di linee fra metro, tram, filovie e funivie. Le schede tecniche allegate al PNRR illustrano i finanziamenti necessari a favore di Regioni, Città Metropolitane e Comuni, non considerabili però come aiuti di stato.
Una sezione del PNRR è dedicata agli investimenti per la conversione dei mezzi del trasporto pubblico locale, prevedendo il rinnovo della flotta autobus con l’acquisto di veicoli a basso impatto ambientale, nonché il rinnovo della flotta treni, sia regionali che intercity. Anche in questo caso, gli allegati al PNRR forniscono ulteriori informazioni sui finanziamenti alle Regioni e agli enti locali, in conformità con la normativa europea sugli aiuti di stato.
Dal momento che si prospetta, a livello generale, una graduale ammodernamento del trasporto pubblico, il PNRR ha fatto proprio un ulteriore obiettivo e ha riconosciuto come il processo di conversione richieda la trasformazione di un intero settore della filiera industriale italiana, da orientare verso la costruzione di autobus elettrici. Le risorse finanziarie del PNRR saranno destinate a 45 progetti di riconversione industriale, attraverso lo strumento dei contratti di sviluppo, particolare forma di aiuti di stati già autorizzata dalla Commissione Europea (SA. 60798 – 2020/X).
Le risorse del PNRR, trasferite a Regioni ed enti locali, avranno un ruolo di primo piano nell’avvio del processo di rinnovamento del trasporto pubblico locale, verso l’adozione di mezzi maggiormente ecocompatibili. Sembra quasi che si possa parlare di un protagonismo innovativo dei poteri pubblici, possibile sia grazie alla disponibilità finanziaria del PNRR, sia perché il Temporary Framework ha ampliato le possibilità di impiego di risorse pubbliche, rivedendo l’impostazione sin qui adottata sugli aiuti di stato.
Sempre rimanendo nel contesto del PNRR, e mantenendo il riferimento al TPL, una delle principali novità del Governo Draghi è consistita nell’introduzione di quattro proposte di riforma associate al piano, fra le quali la riforma riguardante la promozione della concorrenza.
Un paragrafo del PNRR ha recepito alcune delle proposte inviate lo scorso marzo alla Presidenza del Consiglio da parte dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) ed è dedicato, non a caso, alla legge per il mercato e per la concorrenza.
Il nuovo disegno di legge sarà presentato in Parlamento entro luglio 2021 e riguarderà alcuni ambiti di particolare rilevanza, fra i quali:
- una nuova disciplina dei servizi pubblici locali, compreso il trasporto pubblico;
- l’adozione di misure pro-concorrenziali nei settori delle attività economiche sostenibili e delle fonti rinnovabili;
- il completamento della liberalizzazione del settore dell’energia elettrica;
- la revisione, in senso pro-concorrenziale, del sistema d’assegnazione delle concessioni idroelettriche;
- la modifica dei poteri dell’AGCM di valutazione delle concentrazioni (art. 6 della legge n. 287 del 1990).
A livello generale, il disegno di legge risponde alla ratio di una promozione della concorrenza in settori economici di rilevanza centrale per le politiche pubbliche della svolta verde.
La maggiore assonanza del PNRR rispetto alle proposte dell’AGCM è su punti come quello della riforma dei servizi pubblici (fra cui il trasporto pubblico), con l’introduzione di modalità più stringenti per la scelta della modalità dell’affidamento interno (c.d. in house providing) e il conseguente maggior spazio per gli operatori privati.
Nello stesso documento politico, pertanto, da un lato, si prospetta una legge sulla concorrenza che interverrà anche sul trasporto pubblico locale, limitando le possibilità per le istituzioni locali di ricorrere all’in house providing, dall’altro, attraverso l’iniezione delle risorse pubbliche del PNRR, si sta avviando una svolta verde di modernizzazione dei trasporti pubblici, che coinvolge le Regioni, le Città Metropolitane e i Comuni.
In questo novo contesto, tuttavia, non è inopportuno chiedersi se per il trasporto pubblico locale il mantenimento dell’attuale quadro normativo nazionale e della prassi di affidamento in house non possa essere maggiormente funzionale alla svolta verde, così che siano le istituzioni locali a poter gestire direttamente gli investimenti e gli adeguamenti tecnologici necessari alla strategia di raggiungimento della piena neutralità climatica.
La forte tensione cui è stata sottoposta l’economia globale ha reso attuale, specie in Europa, un ragionamento complessivo sul rapporto fra poteri pubblici ed economia. Storicamente parlando, i sarti europei hanno tessuto le vesti dell’integrazione comunitaria usando (anche) la stoffa della concorrenza. Sotto i venti gelidi della crisi economica, però, questo tessuto sembra non essere adatto a mettersi al riparo e un punto di fragilità della costruzione giuridica europea appare nella sua nudità.
Viste le più recenti novità in sede europea, potrebbe sembrare in controtendenza la scelta del PNRR di valorizzare la concorrenza per alcuni settori specifici, fra i quali il trasporto pubblico locale.
Una domanda, pertanto, rimane aperta. Quale dovrà essere, dopo l’emergenza, lo spazio delle istituzioni pubbliche nella sfera economica? Si tornerà ad adottare i modelli precedenti alla pandemia o c’è spazio per nuovi schemi? Una volta che, come nella favola di Andersen, è stata messa a nudo una fragilità, è davvero difficile pensare che le vesti delle istituzioni europee possano rimanere esattamente le stesse di prima.